Overheidscommunicatie en het publieke debat
aan het begin van de 21 eeuw

Peter Neijens en Jeroen Sprenger

Inleiding
De veranderingen op het terrein van de overheidscommunicatie zijn rondom de eeuwwisseling in een stroomversnelling geraakt. Een stimulans daarvoor vormen de laatste Tweede Kamerverkiezingen van de 20ste eeuw (1994 en 1998) en de eerste van deze eeuw (2002 en 2003) die een enorme verschuivingen onder het electoraat te zien geven. In diezelfde periode doen zich ingrijpende veranderingen voor in het medialandschap en dienen zich technologische ontwikkelingen aan die de ontwikkelingen een extra dynamiek geven. In het maatschappelijk debat staan de  grenzen aan de overheidscommunicatie en de rol van de media centraal. In dit hoofdstuk worden de verschillende facetten van overheidscommunicatie belicht waarbij de relatie met de media speciale aandacht krijgt[1].

Visies op overheidscommunicatie sinds de Tweede Wereldoorlog
Overheidscommunicatie wordt aan het begin van de 21ste eeuw beschouwd als een interactief proces, dat begint bij de aanvang van de beleidscyclus. ‘Communicatie in het hart van het beleidsproces’, heet het. Het gaat er om de burger met eigen middelen bij de beleidsontwikkeling te betrekken. Met deze opvatting wordt gebroken met de ontwikkeling die kort na de Tweede Wereldoorlog onder druk van de media is ingezet en die zich laat samenvatten met: overheidsvoorlichting begint aan het eind van de beleidscyclus als het parlement heeft gesproken en geschiedt bij voorkeur via de vrije pers.

Kabinet-Schermerhorn
Aanvankelijk wilde de eerste naoorlogse regering – het kabinet-Schermerhorn - een voorlichtingsdienst die twee kanten op moest werken. “Naar den kant van het Nederlandsche volk, uitgaande dus van de Regeering. Het moet echter niet zoo zijn, dat hij alleen weergeeft wat in de regeering zelf leeft, maar wat de Regeering in het volk waarneemt.” (Wagenaar, 1997, 55). Het zou daarbij niet alleen gaan om het weergeven van feitelijke, zakelijke mededelingen. “Wil een Regeering echter weerbaar zijn dan kan zij in een strijdperiode zoals wij thans beleven niet volstaan met zuiver zakelijke gegevens te verstrekken (…) Propaganda is een onaangenaam woord; het gaat om weerbaarheid. We hebben geen behoefte aan een propaganda-apparaat, maar kunnen de interpretatie der diverse maatregelen niet aan de eersten de besten overlaten.” (Wagenaar 1997, 55). Een belangrijk instrument van de overheidsvoorlichting moet het weekblad Commentaar worden dat als één van de ‘ten dienste staande middelen van publiciteit’ moet bevorderen, “dat er een zoo groot mogelijke mate van zuiver begrip kan ontstaan tusschen Overheid en volk” (Wagenaar, 1997, 59).

Commissie-Van Heuven Goedhart
Het eerste naoorlogse kabinet weet echter het parlement noch de journalistiek van deze inzichten te overtuigen. De herinnering aan de Nazi-propaganda ligt nog vers opgeslagen in het geheugen. Er komt een Rijksvoorlichtingsdienst, er komt een Voorlichtingsraad waarvan alle ‘perschefs’ van de verschillende departementen deel uit gaan maken, maar de eerder gewenste centralisatie loopt stuk op het coalitiekarakter van Nederlandse regeringen. De verruiming van de taak van de overheidsvoorlichting naar ‘de interpretatie der diverse maatregelen’ stuit op weerstand van de media. Onder voorzitterschap van Parool-hoofdredacteur Van Heuven Goedhart komt de Adviescommissie Overheidsbeleid inzake Voorlichting tot de opvatting dat overheidsvoorlichting ‘open en passief’ moet zijn en zich moet beperken tot verduidelijking van en toelichting op het beleid (zie voor een historische ontwikkeling van de opvattingen over overheidscommunicatie: Nillesen & Stappers, 1987; Hajema, 2001; Brummelman, Brons en Janssen, 2001; Tiemeijer en Rijnja, 2001). De vrije pers is daarbij het te benutten instrument. Het RVD-blad Commentaar – steen des aanstoots van de media, omdat de naoorlogse papierschaarste daarop geen invloed leek te hebben – komt daarmee aan zijn einde.

Commissie-Biesheuvel
Hoewel de vernieuwende ambities in het naoorlogse herstel nauwelijks een kans krijgen verstomt het debat over overheidscommunicatie in relatie tot de taakopvatting van de media niet. Geheimhouding en toedekken kunnen niet verhinderen dat er veelvuldig overheidsvoornemens naar de pers lekken. Eigen speurwerk van journalisten wordt niet gewaardeerd. De Volkskrant-journalist Henri Faas die in 1957 op de zaterdag voor Prinsjesdag een verhaal brengt over Troonrede en Miljoenennota mag zich maanden niet op persontmoetingen van departementen vertonen. Media van hun kant zijn steeds minder bereid een klemmend beroep van de regering op vertrouwelijkheid te aanvaarden. Een herhaling van de Greet Hofmans-affaire (1956), waarover de buitenlandse media volop berichten en de Nederlandse media het zwijgen ertoe doen, wordt niet gewenst. Toch duurt het tot 1968 dat het debat een uitwerking krijgt via de commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting. De aanbevelingen van deze commissie – beter bekend als de commissie-Biesheuvel – leiden tot de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB). In deze wet krijgt de burger recht op informatie en krijgt de overheid de plicht die informatie te verschaffen. Op de achtergrond speelt hierin mee de wens de politieke participatie van de burger te bevorderen. Het succes van betrokkenheid bij de beleidsvoorbereiding is mede afhankelijk van de openbaarheid van informatie. Schoorvoetend worden door ‘Biesheuvel’ ook de grenzen verkend van gedragsbeïnvloedende voorlichting. Het mag, mits aan het eind van het beleidsproces, als het gaat om aanvaard beleid (Rijksvoorlichtingsdienst/DTC, 2001, 4).

Werkgroep-Van der Voet
De commissie-Van Heuven Goedhart (1946) en de commissie-Biesheuvel (1968-1970) zijn commissies die door de regering zijn ingesteld. Daarin hebben overheidsvoorlichters geen zitting. De werkgroep Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid, die in 1984 onder leiding van de toenmalige hoofddirecteur van de RVD Hans van der Voet wordt opgericht, bestaat uit praktijk-overheidsvoorlichters. Deze werkgroep introduceert het begrip ‘voorlichting als beleidsinstrument’. Doelstelling van de voorlichting is dan onder meer de houding en het gedrag van mensen te veranderen. ‘Aanvaard beleid’ blijft daarbij overigens het uitgangspunt. De Voorlichtingsraad werkt de aanbevelingen van de werkgroep om tot de ‘principia van de overheidsvoorlichting’. Over beïnvloeding wordt in één der principia (uitgangspunten) gesteld: “Beïnvloedende publieksvoorlichting gericht op houding en/of gedrag, of op mentaliteit is acceptabel indien voldaan wordt aan de volgende drie criteria: aanvaard beleid; een in de samenleving niet te controversieel onderwerp; een voorlichtingsuiting die inhoudelijk voldoende en juiste gegevens bevat om belangstellenden en belanghebbenden in staat te stellen zich er zelfstandig een oordeel over te vormen.” (Voorlichtingsraad, 1985, 2). Uitdrukkelijk wordt erbij aangetekend dat alleen rationele overreding is toegestaan, manipulatieve niet. In de voorlichting over het beleid dat nog de expliciete steun moet krijgen van het parlement wordt een grote mate van terughoudendheid nagestreefd. De nadruk ligt daarbij op het openbaar maken en het verduidelijken van de voornemens.

Commissie-Wallage
Naarmate de slagschaduwen van de Tweede Wereldoorlog lichter worden krijgen de opvattingen van het eerste naoorlogse kabinet weer een kans. ‘Biesheuvel’ biedt enige ruimte voor gedragsbeïnvloedende voorlichting met betrekking tot aanvaard beleid, aan het eind van het beleidsproces. ‘Van der Voet’ trekt deze lijn door in de ‘principia’ van de overheidsvoorlichting. De Commissie Toekomst Overheidscommunicatie – de commissie-Wallage – gaat in 2001 weer enkele slagen verder. Zij spreekt van de slag om het publiek vertrouwen. Om daarin stevig te kunnen staan adviseert zij communicatie in het hart van het beleidsproces te plaatsen. Vanaf het moment dat de eerste contouren van het beleid op de tekentafel worden geschetst, moet communicatie daarbij worden betrokken. Niet achteraf een toelichting ontwikkelen op de definitieve besluitvorming maar vanaf de start communiceren over de beleidsontwikkeling, burgers daarbij interactief betrekken, niet alleen de inhoud uiteenzetten maar ook de motieven aangeven. ‘Wallage’ stelt er wel een aantal voorwaarden aan. De informatie moet feitelijk van aard en zakelijk van toon zijn. De inhoud van het beleid, niet de bestuurder, moet centraal staan. En de communicatie moet in redelijke verhouding staan tot wat anderen doen. Communicatie over niet-aanvaard beleid mag qua budget en bereik nooit omvangrijker zijn dan wat critici van het regeringsbeleid zich kunnen veroorloven. Een laatste voorwaarde is dat steeds nadrukkelijk wordt aangegeven in welke fase van besluitvorming het beleid zich bevindt (CTO, 2001, 56).
Naast de opvattingen over voorlichting over niet-aanvaard beleid geeft ‘Wallage’ ook een nieuwe aanzet tot centralisatie in de overheidscommunicatie en de ontwikkeling van eigen media. De aanbevelingen van ‘Wallage’ worden door het kabinet aanvaard en door de Voorlichtingsraad uitgewerkt (Kabinetsreactie, 2001). De ‘principia’ van de jaren tachtig worden omgevormd tot ‘uitgangspunten’ die recht doen aan de inzichten van ‘Wallage’. De passiviteit van het verleden maakt plaats voor pro-activiteit. De samenwerking van de departementale directies voorlichting wordt op tal van terreinen geïntensiveerd. Vanuit de Voorlichtingsraad geven zij advies aan het kabinet over communicatie over ‘kabinetsbrede thema’s’ en gezamenlijk geven zij daar uitvoering aan. Via de website www.regering.nl wordt de burger inzicht gegeven in het werk van de regering, de bedoelingen die zij heeft en de argumenten voor en tegen het beleid (Voorlichtingsraad, 2001).
Zestig jaar na de Tweede Wereldoorlog zijn de samenleving en de rol van de media daarbinnen zodanig veranderd dat de inzichten van het kabinet-Schermerhorn een kans krijgen op realisatie.

Een schets van de overheidscommunicatie
De aandacht voor overheidscommunicatie wordt gedomineerd door de relatie met de media. Dat is niet geheel onbegrijpelijk. De vrije pers is voor de overheid een belangrijk kanaal voor het informeren van de burgers. Veel voorlichters hebben dan ook een dagtaak in het onderhouden van contacten met de media. Die interactie is bepalend voor de beeldvorming van de overheidsvoorlichting. Henk Hofland veegt in 1988 in zijn Coornhertlezing voorlichting en public relations op één hoop. “Wat men ook beweert, hoe altruïstisch ze hun beroep ook beschrijven, in laatste aanleg zijn ze in dienst van een beperkt belang. Hoe charmant ze ook zijn, hoe belangwekkend hun uiteenzettingen en smakelijk hun lunches, de journalist moet hen wantrouwen – juist daarom des te meer.” (Prenger en Van Vree, 2004, 19). Jan Blokker doet er in 2003 nog een schepje boven op. “Woordvoerders zijn de doodsvijanden van de journalist.” (Prenger en Van Vree, 2004, 74). 
Prenger en Van Vree (2004) schetsen het schrikbeeld van een ‘ongebreidelde opmars van voorlichters, pr-functionarissen, spin doctors en communicatieadviesbureaus bij de overheid’ die het opnemen tegen een beperkt groepje journalisten. Zij schrijven: “Tegenover de circa 13.000 journalisten zijn minstens 15.000 pr-medewerkers en voorlichters actief. Als we de hele sector meetellen gaat het zelfs om 55.000 communicatiemedewerkers. Daarnaast worden er momenteel drie keer zoveel potentiële communicatieadviseurs opgeleid als journalisten.” (Prenger en Van Vree, 2004, 41).
Deze voorstelling van zaken is echter sterk overdreven, zo niet onjuist, onder andere omdat de persvoorlichting slechts een beperkt onderdeel uitmaakt van de overheidscommunicatie (zie bijvoorbeeld ook Van Ruler en Smithuis, 2004). De groep van persvoorlichters van de rijksoverheid, bijvoorbeeld, telt anno 2004 circa 170 mensen (Voorlichtingsadressenlijst van de RVD). Tegenover hen staan 400 parlementaire journalisten. De andere (rijks)overheidsvoorlichters werken aan andere vormen van communicatie tussen overheid en burger. In totaal werken er bij de directies communicatie van de kerndepartementen – met inbegrip van de organisatorische ondersteuning - gezamenlijk zo’n 900 mensen. (Berenschot, 2003)

Persvoorlichting
De inhoud van het werk van persvoorlichters is met de visie op de overheidscommunicatie geleidelijk aan veranderd. Het schrijven en uitdelen van communiqués, het telefonisch desgevraagd meedelen waar bewindspersonen een spreekbeurt gaan vervullen, het organiseren van persconferenties, het bemiddelen bij de aanvragen voor vraaggesprekken, maken nog steeds deel uit van het werk. Naast het vervullen van deze uitvoerende werkzaamheden geeft de persvoorlichter steeds vaker advies over de strategische inzet van communicatie. ‘Wallage’ kent de persvoorlichter een nog ruimere taak toe. Met de in de praktijk opgerekte grenzen in de woordvoering – zoals het lekken van informatie, het onderhands verslag doen van vertrouwelijke gesprekken, het tippen van journalisten en mogelijke andere vormen van politieke regie – heeft zij geen moeite. De commissie maakt zich er ook weinig zorgen over, omdat ze uitgaat van ‘integriteit’ en van ‘authentieke professionaliteit’ bij journalisten en overheidscommunicatoren.

Publieksvoorlichting
De overheid is meer dan een beleidsfabriek. In menig opzicht is het ook handhaver en uitvoerder van beleid. Communiceert de beleidsfabriek voornamelijk via de persvoorlichter en de vrije pers met de burger, de handhavende en uitvoerende overheid communiceert via de publieksvoorlichter. (De politieagent en de belastinginspecteur die rechtstreeks communiceren met de burger – en dus ook ‘overheidscommunicatie’ bedrijven - worden hier even buiten beschouwing gelaten.) Ook op dit terrein heeft zich een professionalisering voorgedaan. De Belastingdienst maakt al decennia gebruik van de ‘blauwe envelop’ en geeft daarmee al vroeg aan de betekenis van ‘corporate communicatie’ en van huisstijl te onderkennen. Het duurt echter nog wat langer voordat deze termen binnen de overheidsvoorlichting algemene geldigheid krijgen. Weer langer duurt het voordat de burger, de ontvanger van de informatie, in de communicatie centraal komt te staan. Ambtelijke circulaires, doorspekt met juridische termen, gaan geleidelijk aan plaatsmaken voor leesbare brochures. Belastingformulieren worden voordat ze aan iedereen worden toegestuurd op leesbaarheid en begrijpelijkheid getest. De publieksvoorlichter vindt hierin zijn werk.
Het is de commissie-Biesheuvel die een enorme impuls heeft gegeven aan dit onderdeel van de overheidscommunicatie. De openbaarheid van overheidsinformatie blijft niet beperkt tot openbaarmaking maar strekt zich ook uit tot toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de informatie.
Onder publieksvoorlichting valt ook Postbus 51. Aanvankelijk, kort na de Tweede Wereldoorlog, is Postbus 51 slechts een gemeenschappelijke brievenbus van de rijksoverheid voor burgers die niet weten waar ze met hun vragen terecht moeten. De bekendheid wordt groter als vanaf 1967 de televisiespots van de rijksoverheid worden afgesloten met ‘Inlichtingen bij Postbus 51 Den Haag’.
Van een letterlijke brievenbus ontwikkelt Postbus 51 zich tot algemeen contactcentrum waar telefonische, elektronische en schriftelijke vragen door professionele voorlichters met behulp van een uitgebreide database worden beantwoord (Meijer en Veenman, 2001). Vanaf 2006 onderhoudt Postbus 51 voor alle departementen de contacten met het publiek. Ook speelt de Postbus 51 Informatiedienst een belangrijke rol in crisissituaties, zoals de uitbraak van legionella (Meijer en Veenman, 2001).
In de sfeer van Publieksvoorlichting zijn circa 100 mensen werkzaam bij de verschillende kerndepartementen.

Communicatieadvies
Al voor de Tweede Wereldoorlog kennen enkele departementen voorlichtingsdiensten. De doelgroep wordt niet gevormd door de pers, maar door bepaalde delen van het publiek die rechtstreeks benaderd dienen te worden. Het ministerie van Landbouw stelt kort na de Eerste Wereldoorlog landbouwconsulenten aan, die voorlichting moet gaan geven aan de landbouwsector. Het ministerie van Onderwijs volgt later met de aanstelling van voorlichtingsattachés. In 1936 wordt door het ministerie van Economische Zaken de Economische Voorlichtingsdienst opgericht. Geleidelijk aan kennen alle departementen dergelijke diensten of attachés (Wagenaar, 1997, 32-33). Het gaat erom het aanvaarde overheidsbeleid aan de burger te brengen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van folders, brochures en films.
Dit type voorlichting krijgt na de Tweede Wereldoorlog een vervolg. Aanvankelijk gaat het om de vorderingen van het wederopbouwbeleid in beeld te brengen. Weer later worden door ministers in samenspraak met het parlement thema’s geïdentificeerd waarover voorlichtingscampagnes zijn gewenst. Soms gaat het er daarbij om ‘gewenst gedrag’ – minder drinken, minder roken, gezond eten - te bevorderen. Zo ontstaat er een rechte lijn naar de Postbus 51-spotjes die weliswaar onder de gemeenschappelijke vlag van de Postbus 51 Informatiedienst worden uitgezonden, maar die door de afzonderlijke departementen worden ontwikkeld. De communicatieplannen, waarvan de spotjes een onderdeel uitmaken, worden ontwikkeld door de departementale communicatieadviseurs. Een beoordeling of ze voor de Postbus 51-zendtijd in aanmerking komen, vindt plaats in de commissie Publieke Communicatie en Informatie (PCI), een onderraad van de Voorlichtingsraad.
In het instrumentarium van de communicatieadviseurs neemt internet, de departementale website, een steeds belangrijker plaats in.
Op het terrein van communicatieadvies komen steeds vaker opdrachten die betrekking hebben op de interne communicatie. Het maandelijkse departementale personeelsblad is allang niet meer toereikend om ambtenaren over de ontwikkelingen op hun terrein bij te praten. Vooral de ingrijpende ontwikkelingen binnen de Rijksdienst hebben een stimulans gegeven aan de interne communicatie, niet zelden over de grenzen van de departementen heen. Het intranet voor rijksambtenaren – Ryx / I-Portaal – is daarbij een belangrijk instrument.
Ongeveer 160 mensen zijn binnen de onderscheiden kerndepartementen actief in de sfeer van communicatieadvies.

Eigen media
Mede door de technologische ontwikkeling heeft het gebruik van eigen media binnen de overheidscommunicatie een grote vlucht genomen. Folders, brochures, informatiekranten waren jarenlang het instrumentarium van de overheidsvoorlichting. Sinds het midden van de jaren negentig van de vorige eeuw worden zij geleidelijk aan vervangen door websites. Deze verschuiving is zichtbaar in de verdwijning per 1 januari 2005 van de folderrekken van Postbus 51 in de postkantoren en de openbare bibliotheken. De informatie kan elektronisch worden opgevraagd en worden geraadpleegd. Indien gewenst kan men de informatie ook nog toegestuurd krijgen.
Alle departementen kennen eigen websites. Binnen de Commissie Nieuwe Media, een onderraad van de Voorlichtingsraad, werken de departementen samen om de verdere ontwikkeling van de websites gecoördineerd aan te pakken. Gemeenschappelijke thema- en doelgroepsites worden vanuit de Commissie Nieuwe Media opgezet. De informatie op de websites gaat verder dan de vraagbaakinformatie. In toenemende mate wordt er aandacht besteed aan actualiteiten. Verslagen van werkbezoeken van bewindslieden, kamerdebatten, spreekbeurten zijn op de websites terug te vinden (Sprenger en Brâchel, 2001). Menig bewindspersoon informeert de websitebezoeker via weblogs over zijn dagelijkse werkzaamheden. “Voorlichten is ook rechtstreeks communiceren met de burger, niet alleen het bedienen van journalisten”, aldus Wallage (Wallage, 2002).

Drie algemene sites bieden toegang tot het geheel van de overheidsinformatie.
Regering.nl moet de burger inzicht geven in de werkzaamheden van de regering, haar bedoelingen en haar argumenten. ‘Wallage’ heeft de aanzet ertoe gegeven (Wallage, 2002). “De regeringssite kan in sommige gevallen berichten in de pers nuanceren door er feiten naast te zetten. De redactie van de site moet niet de onafhankelijke media gaan beconcurreren en zeker niet terechtwijzen. Maar we kunnen wel degelijk zelfbewust ons verhaal vertellen als daartoe aanleiding is”, aldus plaatsvervangend directeur-generaal van de RVD Henk Brons (Brons, 2002).
Postbus51.nl is de website van de Postbus 51 Informatiedienst. Deze website staat in de jarenlange traditie van Postbus 51. Zij is de vraagbaak voor alle burgers. De technologische ontwikkeling heeft de manier van werken echter ingrijpend veranderd. Professionele voorlichters beantwoorden met behulp van een uitgebreide elektronische database vragen op het hele terrein van de rijksoverheid. Het streven is erop gericht per 2006 als enig loket te dienen voor alle telefonische, schriftelijke en elektronische vragen van burgers. Burgers kunnen via deze website ook zelf naar de antwoorden zoeken op de eigen vragen, doorlinken naar achtergrondinformatie en brochures bestellen (Meijer en Veenman, 2001; Sprenger en Brâchel, 2001).
Overheid.nl wil de elektronische toegangspoort zijn tot alle overheidsinformatie. Naast de informatie die via Regering.nl en Postbus51.nl wordt ontsloten geeft zij ook toegang tot de informatie van de andere overheden: provincies, gemeenten en waterschappen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken (directoraat-generaal Management Openbare Sector) is verantwoordelijk voor deze overheidsportalsite. Regering.nl en Postbus51.nl vallen onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Algemene Zaken (RVD).
Aan de eigen media van de verschillende kerndepartementen wordt door circa 180 mensen gewerkt.

Onderzoek
In 1991 verschijnt er een negatief rapport van de Algemene Rekenkamer over de doelmatigheid van voorlichtingscampagnes. Sindsdien wordt systematisch evaluatie-onderzoek uitgevoerd, het zogenaamde tracking-onderzoek. Daarbij wordt gedurende de gehele periode van een voorlichtingscampagne bereik, waardering en doelmatigheid gemeten. De resultaten van dit onderzoek worden gebruikt om inzicht te krijgen in de werking van de specifieke campagne. Afhankelijk van de duur van de campagne kan één en ander leiden tot bijstelling van de campagne. In ieder geval worden de resultaten gebruikt bij de ontwikkeling van volgende campagnes (Van Montfort en De Kleuver, 2001).
Sinds enige tijd worden de verschillende onderdelen van overheidsvoorlichtingscampagnes ook aan zogenaamde pre-tests onderworpen. Daarbij wordt bijvoorbeeld onderzocht of een Postbus 51-spotje voldoet aan doelstellingen die worden nagestreefd.
De doelmatigheid van een campagne is afhankelijk van kennisniveau en de opvattingen van de burgers. Om die reden wordt er steeds meer aandacht besteed aan de opvattingen van burgers over tal van politiek-maatschappelijke onderwerpen. Op aanbeveling van de commissie-Wallage is daartoe het instrument van de Belevingsmonitor ontwikkeld, een permanente ‘thermometer’ in de samenleving. Deze vorm van longitudinaal onderzoek geeft ook inzicht in de samenhang tussen de ontwikkeling van de opinie van burgers en (de communicatie over) de beleidsmaatregelen die door de overheid worden getroffen.
Het communicatieonderzoek binnen de rijksoverheid is min of meer geconcentreerd binnen de Rijksvoorlichtingsdienst. Ongeveer 20 mensen zijn daarbij betrokken.

Media, journalisten en voorlichters  
De ontwikkeling van de overheidscommunicatie is decennialang beïnvloed door de kritische begeleiding van de media. Waar het om informatie over beleidsvorming gaat is de vrije pers lange tijd het belangrijkste kanaal om de burger te bereiken. Gedragsbeïnvloedende informatie en eigen media krijgen sinds korte tijd enige kans op ontplooiing. Die ontwikkeling vloeit niet alleen voort uit opvattingen die zich binnen de kring van de overheidscommunicatie hebben gevormd. Veranderingen binnen het medialandschap hebben daartoe evenzeer aanleiding gegeven.

Veranderingen in het medialandschap
Eén van de veranderingen betreft de versnippering van het media-aanbod. Het aantal radio- en televisiezenders is niet alleen gegroeid, maar ook de hoeveelheid zendtijd die zij gezamenlijk ter beschikking hebben. Via de knooppunten van openbaar vervoer zijn er gratis dagbladen op de markt verschenen. Internet geeft via de digitale snelweg toegang tot een enorme hoeveelheid gratis informatie. Terwijl het aanbod explosief is gegroeid sinds het laatste decennium van de 20ste eeuw, is het bereik van de individuele media en daarbinnen de informatieve programma’s vooral onder jongeren sterk teruggelopen (zie: Van Cuilenburg, Neijens en Scholten (eds), 1999; Sprenger en Brâchel, 2001; Oltshoorn, 2003. Die ontwikkeling heeft de strijd om kijker, luisteraar en lezer geïntensiveerd. De concurrentie tussen journalisten en de strijd om het nieuws is hevig. Politieke nieuwsgaring is een belangrijk element in de positionering van de individuele media op de nieuwsmarkt. Een en ander komt tot uitdrukking in een verschuiving van de aandacht van de media naar politieke incidenten, controverses, ruzies en exploitatie van emoties. Draaiende camera’s, open microfoons en overvaltechnieken zijn wapens in die strijd. “De concurrentie is enorm en daarmee de hijgerigheid.” (De Journalist, 18 augustus, 2000, 17).
De taakvervulling van de media is onderwerp van studie geweest voor de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO). In hun rapporten wordt daar enige zorg over uitgesproken en worden voorstellen gedaan om het ‘zelfreinigend vermogen’ van de media te versterken. Onderzoek van Vis en Van Schuur (2004) naar parate kennis en informatiebronnen van parlementair journalisten laat zien dat er enige aanleiding is om een discussie over de kwaliteit en de houding van de media aan te zwengelen[2].

Opvattingen van overheidsvoorlichters en journalisten over overheidscommunicatie
Hoe denken betrokkenen –voorlichters en journalisten- over hun posities in een veranderend medialandschap, en in hoeverre wordt het nieuwe denken over overheidscommunicatie van de commissie-Wallage gesteund door degenen die in de dagelijkse praktijk hieraan uitvoering moeten geven? Antwoorden op deze vragen werden gezocht in onderzoek van de Universiteit van Amsterdam (Neijens, 2001; 2002).
Uit eerder onderzoek naar de opvattingen over beïnvloeding in de overheids­communicatie bleek dat 90% van de overheidsvoorlichters vindt dat gedragsbeïnvloeding bij aanvaard beleid mag; gedragsbeïnvloeding bij niet aanvaard beleid vond slechts 10% toegestaan (Stappers & Nillesen, 1985)[3]. Hoe denken betrokkenen nu over beïnvloeding in de overheidscommunicatie? Hoe denken ze over de verschillende doelstellingen van overheidscommunicatie? En: hoe denken ze over de kwaliteit van de interactie tussen voorlichters en journalisten en de berichtgeving in de media?

Doelstellingen overheidscommunicatie
Allereerst besteden we aandacht aan de opvattingen van voorlichters over de doelstellingen van overheidscommunicatie. In het onderzoek werden vier typen doelstellingen onderscheiden. In de eerste plaats de informeringsfunctie. Bijna unaniem wordt deze functie als zeer belangrijk gezien: ‘het informeren over beleid en maatregelen van de overheid’ (99% instemming van overheidsvoorlichters) en ‘burgers in staat te stellen om gebruik te maken van regelingen en voorzieningen’ (97% instemming) zijn centraal voor overheidscommunicatie (zie tabel 1). De communicatiefunctie (‘tot stand brengen van een tweezijdige relatie’ en ‘het voeren van een debat’ wordt ook als (zeer) belangrijk ervaren door viervijfde van de overheidscommunicatoren.
Beïnvloeden is ook een belangrijke taak in de ogen van de voorlichters. Dat kan worden afgeleid uit de grote instemming met doelstellingen als het bevorderen van draagvlak voor beleid (93% instemming) en het bevorderen van draagvlak voor beleidsvoorstellen (81%). Overreding en gedragsbeïnvloeding om aanvaard beleid te effecturen kunnen ook rekenen op instemming van de kant van de overheidsvoorlichters. Het bevorderen van een adequaat imago heeft de instemming van 85% van de overheidsvoorlichters, die in meerderheid van mening zijn dat het bevorderen van een adequaat imago van bewindslieden niet tot hun takenpakket behoort.
Samengevat kunnen we stellen dat voorlichters in zeer grote meerderheid beïnvloeding als een belangrijke taak zien en –in tegenstelling tot 20 jaar geleden- instemmen met de nieuwe doelstelling voor overheidscommunicatie (beïnvloeding bij niet aanvaard beleid) die in het rapport van de commissie-Wallage centraal staat.

Tabel 1: Opvattingen over doelstellingen van overheidscommunicatie

 

In de tabel staat het % respondenten dat de genoemde doelstelling belangrijk of zeer belangrijk vindt.
*: niet van toepassing

Journalisten denken heel anders over het belang van de verschillende doelstellingen van overheidscommunicatie. Ze zijn het – in grote meerderheid – eens met de klassieke pijlers van overheidscommunicatie (informeren over beleid en maatregelen van de overheid, en burgers in staat stellen gebruik te maken van regelingen en voorzieningen). Daarnaast is er slechts instemming met één andere taak (‘voeren van een debat over problemen en oplossingen’).
Journalisten zijn er zeer op tegen dat overheidscommunicatie zich ook richt op beïnvloeding: overheidscommunicatie moet zich niet bezighouden met het bevorderen van een adequaat imago van bewindslieden of de organisatie, noch met overreding of het bevorderen van draagvlak voor beleid; zeker niet als het gaat om beleidsvoorstellen.

Werkwijze overheidscommunicatie
Overheidscommunicatoren hebben een positief beeld over het eigen functioneren. Ruim 70% zegt dat voorlichters een zo groot mogelijke openbaarheid nastreven, zo’n 80% meent dat voorlichters niet manipuleren met informatie, en bijna 90% vindt dat voorlichters niet ‘te veel willen scoren in de slag om het publiek’ (zie tabel 2).
Journalisten daarentegen hebben een negatief oordeel over de werkwijze van communicatiemedewerkers. Slechts 3% van de journalisten vindt bijvoorbeeld dat overheidscommunicatoren streven naar openbaarheid. Verder vindt de meerderheid van de journalisten zelfs dat voorlichters het niet zo nauw nemen met de waarheid: ze manipuleren. Een derde vindt dat overheidscommunicatoren teveel willen scoren in de slag om het publiek vertrouwen.

Tabel 2: Oordelen over de werkwijze van overheids- en bedrijfscommunicatoren

 

        % (zeer) mee eens.

 

Berichtgeving
Journalisten en voorlichters zijn niet tevreden over de berichtgeving in de media. Zij vinden dat er teveel aandacht is voor persoonlijke verhalen. Driekwart van de voorlichters en bijna de helft van de journalisten menen ook dat er veel te veel aandacht is in de media voor meningsverschillen.

Tabel 3: Oordelen over de mediaberichtgeving

 

         % (zeer) mee eens.

Conclusies
Uit ons onderzoek blijkt dat er onder overheidscommunicatoren grote steun is voor de nieuwe doelstelling voor overheidscommunicatie die door de commissie-Wallage is voorgesteld. Dat wil zeggen: een grote meerderheid van de overheidsvoorlichters is van mening dat niet alleen beïnvloeding bij aanvaard beleid, maar ook ‘actieve communicatie’ bij niet-aanvaard beleid een taak is voor overheidscommunicatie. De resultaten van het onderzoek laten zien dat er veel is veranderd ten opzichte van het (Nederlandse) onderzoek van Stappers en Nillesen uit 1985 waaruit bleek dat ook voorlichters het niet eens waren met beïnvloeding bij niet-aanvaard beleid.
Een probleem voor het nieuwe beleid is echter dat de journalisten in overgrote meerderheid het hiermee niet eens zijn. Journalisten willen namelijk helemaal niet dat overheidsvoorlichters zich met beïnvloeding bezighouden; ook niet met beïnvloeding bij aanvaard beleid.
De interactie tussen overheidscommunicatoren en journalisten, die door de commissie-Wallage zo belangrijk wordt gevonden met het oog op het verkrijgen van steun en het afleggen van verantwoording in de media, staat ook om andere redenen onder druk. Er gaapt een grote kloof tussen journalisten en voorlichters, waarbij vooral journalisten blijk geven van veel onvrede: journalisten zijn het niet alleen oneens met het feit dat voorlichters naast informeren ook willen beïnvloeden, journalisten oordelen ook zeer negatief over de wijze waarop voorlichters hun taak uitvoeren en ze zijn ook nog eens erg ontevreden over hun relatie met voorlichters.

Tot besluit
In het denken gaan over overheidscommunicatie gaan overheidsvoorlichters er al meer van uit dat ze bij het bedienen van de burger zich niet kunnen verlaten op alleen de vrije pers. Dat gold al lange tijd voor de informatie die burger van de overheid verlangde als uitvoerder en handhaver van overheidsbeleid. Dat geldt in toenemende mate voor de informatie over de beleidsontwikkeling. De technologische ontwikkeling is hen daarbij zeer behulpzaam: dankzij internet kan de overheid burgers permanent en vollediger informeren dan de vrije pers. Dat past in het streven naar een transparante overheid. Het streven van de overheid is erop gericht tweederde van de overheidsinformatie in 2006 via internet aan te bieden.
Anderzijds zijn actieve communicatie over niet-aanvaard beleid en de ontwikkeling van eigen communicatiemiddelen voor de regering natuurlijk omstreden vanwege het gevaar van staatspropaganda en spindoctoring in de negatieve betekenis van het woord -- politieke regie van de beeldvormgeving in de ‘publieke ruimte’ (CTO, 2000, 32; Kroes, 2001). Wij kunnen ons daarom voorstellen dat regelmatig onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek wordt uitgevoerd om vast te stellen in hoeverre deze gevaren en negatieve ontwikkelingen daadwerkelijk optreden.

Bijlage 1 Achtergrondinformatie over het onderzoek
Voor de namen en adressen van de voor het onderzoek te benaderen voorlichters werd gebruik gemaakt van de bestanden van drie beroepsverenigingen:

-          Vereniging voor Overheidscommunicatie (VVO)
-          Beroepsvereniging voor Communicatie (BVC)
-          Nederlandse Vereniging van Journalisten, sectie Voorlichters.

De namen en adressen van journalisten werden verkregen door een steekproef uit het Handboek voor de Pers. De overheidscommunicatoren waren vooral werkzaam bij de lokale overheid. Het onderhouden van contacten met de pers was voor bijna alle communicatiemedewerkers in het onderzoek een belangrijke taak. Wat betreft de journalisten: die werkten voor dagbladen, weekbladen, radio en televisie. Het ging daarbij om politieke journalisten, maar bijvoorbeeld ook sportjournalisten, ICT- en financiële journalisten. De grote meerderheid van de journalisten was werkzaam als redacteur of verslaggever. De gemiddelde leeftijd van de communicatiemedewerkers was 41 jaar en die van de journalisten 37 jaar. De journalisten in het onderzoek hadden gemiddeld 12 jaar ervaring; de voorlichters 10 jaar. Meer dan 90% van de voorlichters en journalisten genoot onderwijs in het HBO of op de Universiteit .

Referenties
Advies Voorlichtingsraad inzake het rapport ‘In dienst van de democratie´ van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie. Voorlichtingsraad, september 2001.
Adviescommissie Overheidsbeleid inzake Voorlichting (Commissie Van Heuven Goedhart) (1946). Overheidsvoorlichting. Den Haag: Staatsuitgeverij.
Berenschot, Nulmeting Structuur en Werkwijze Directies Communicatie, Utrecht, mei 2003
Brons, H. (2002). Geciteerd in Wallage (2002).
Brummelman, I., H. Brons & F. Janssen (2001). De teugels laten vieren? Een herverdeling van taken voor de professionalisering van de overheidscommunicatie. In: B. Dewez, P. Van Montfort, M. Van Rooij & E. Voogt (red.). Overheidscommunicatie. De nieuwe wereld achter Postbus 51. Amsterdam: Boom.
Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (Commissie Biesheuvel) (1970). Openbaarheid, openheid. Den Haag: Staatsuitgeverij.
Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001). In dienst van de democratie. Den Haag: SDU Uitgevers.
Cuilenburg, J.J. van, P.C. Neijens & O. Scholten (eds.) (1999). Media in overvloed. Boeknummer Mens & Maatschappij. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Hajema, L. (2001). De glazenwassers van het bestuur. Lokale overheid, massamedia, burgers en communicatie. Groningen in landelijk perspectief 1945-2001. Academisch proefschrift Universiteit van Groningen.
Kabinetsreactie op het rapport ‘In dienst van de democratie’ van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001).
Meijer, J. & J. Veenman (2001). De Postbus 51 Informatiedienst. Van infolijn naar digitaal informatieloket. In: B. Dewez, P. Van Montfort, M. Van Rooij & E. Voogt (red.). Overheidscommunicatie. De nieuwe wereld achter Postbus 51. Amsterdam: Boom.
Montfort, P. & E. de Kleuver (2001). Trackingonderzoek naar overheidscampagnes. Van toetsing en controle naar inzicht en professionalisering. In: B. Dewez, P. Van Montfort, M. Van Rooij & E. Voogt (red.). Overheidscommunicatie. De nieuwe wereld achter Postbus 51. Amsterdam: Boom.
Neijens, P.C. (2001). Verleidingskunsten. Op het raakvlak van voorlichting, commercie en vrije publiciteit. Amsterdam: Vossius Pers.
Neijens, P.C. (2002). Actieve communicatie over niet-aanvaard beleid: de kloof tussen overheidscommunicatie en journalistiek. Tijdschrift voor Communicatiewetenschap, 30 (4), 279-294.
Nillesen, A.B. (1998). Een queeste naar voorlichting. Communicatiewetenschap en de eerste stap op weg naar een theorie van voorlichting. Een wetenschappelijke proeve op het gebied van de Sociale Wetenschappen. Nijmegen: KU Nijmegen.
Nillesen, A.B. & J.G. Stappers (1987). The government as communicator: A Dutch dilemma. European Journal of Communication, 2, 491-512.
Olsthoorn. E. (2003). Aandacht te midden van overvloed. SWOCC publicatie no. 24. Amsterdam: SWOCC.
Prenger, M. en F. van Vree (2004). Schuivende grenzen, de vrijheid van de journalist in een veranderend medialandschap. Amsterdam: NVJ.
Principia in de voorlichting van de Rijksoverheid (2001). Bijlage bij het rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie. In dienst van de democratie. Den Haag: SDU Uitgevers.
Rijksvoorlichtingsdienst/DTC (2000). De overheidscommunicatie in vogelvlucht. Ontwikkelingen sinds de Commissie Biesheuvel. Bijlage bij het rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie.
Ruler, B. van en J. Smithuis (2004). Journalisten kunnen niet tellen. De Volkskrant, 15 mei 2004.
Ruler, A.A. van, J.G. Stappers, A.B. Nillesen & W.J.M. Evers (1994). Communicatoren op de pijnbank: een onderzoek naar de werkvisie en werkwijze van voorlichtings- en pr-functionarissen, Massacommunicatie, 22, 252-273.
Schuur, W.H. van & J.C.P.M. Vis (2004),  Geen inzicht zonder kennis. Onderzoek naar politieke kennis en informatiezoekgedrag van parlementair journalisten. Groningen 2004.
Sprenger, J. & J. Brâchel (2001). Overheidscommunicatie tussen scannen, zappen en surfen. In: B. Dewez, P. Van Montfort, M. Van Rooij & E. Voogt (red.). Overheidscommunicatie. De nieuwe wereld achter Postbus 51. Amsterdam: Boom.
Stappers, J.G. & A.B. Nillesen (1985). Informatieverschaffers onderzocht. Voorlichters doorgelicht, Massacommunicatie, 13 (5), 186-199.
Tiemeijer, W. & G. Rijnja (2001). De onhoudbare rem op communicatie over niet-aanvaard beleid. In: B. Dewez, P. Van Montfort, M. Van Rooij & E. Voogt (red.). Overheidscommunicatie. De nieuwe wereld achter Postbus 51. Amsterdam: Boom.
Voorlichtingsraad (2001). Advies Voorlichtingsraad inzake het rapport ‘In dienst van de democratie’ van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie.
Wagenaar, M. (1997). De Rijksvoorlichtingsdienst, geheimhouden, toedekken en openbaren. SDU: Den Haag.
Wallage, J, (2002). Voorlichting is niet alleen het bedienen van journalisten. Bijlage bij Vora Nieuwsbrief nummer 4, juli 2002.
Werkgroep Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid (Commissie Van der Voet) (1984). Den Haag; Staatsuitgeverij.

NOTEN

Dit is een onderdeel van hoofdstuk 15, Het publieke debat, uit Betteke van Ruller (red), Communicatiemanagement in communicatiewetenschappelijk perspectief, Deel IV, Het individu als burger en antagonist

[1] In dit hoofdstuk schetsen we overheidscommunicatie vanuit het perspectief van de Rijksoverheid. Hajema (2001) besteedt aandacht aan overheidscommunicatie op lokaal niveau.
[2] Illustratief is de opvatting van Wereldomroep-journalist Rutger van Santen, tevens voorzitter van de Parlementaire Pers Vereniging (PPV), opgetekend door Vrij Nederland: ik ken het onderzoek niet, maar het kan niet kloppen.
[3] Zelf menen de onderzoekers overigens dat de discussie over beïnvloeding in de overheidscommunicatie een schijndiscussie is. ‘There is no such thing as non-influencing communication. To be informed is to be influenced, even if only one’s knowledge level is raised. … Whether the government likes it or not, influencing is inherent in communication’ (Nillesen & Stappers, 1987, 506).