Verbouwingen zonder architect of plan

Kort voor de verkiezingen heeft de Stichting van de Arbeid een compromis bereikt over de toekomst van de AOW.  Daarmee lijken de sociale partners het initiatief in de sociale zekerheid weer naar zich toe hebben getrokken. In het licht van de verwachte ingrijpende bezuinigingen die elke nieuwe regeringscombinatie in petto heeft, is dat strategisch van belang. Volkskrant-journalist en al decennialang waarnemer van de arbeidsverhoudingen,  Gijs Herderscheê, maakt in zijn boek “De Geldpomp” zichtbaar waar de sociale partners het in de afgelopen jaren hebben laten liggen. En biedt hen voldoende stof om onder de huidige  omstandigheden de eigen rol van nieuwe impulsen te voorzien.

De ontwikkeling van de sociale zekerheid is een zoektocht naar de kwadratuur van de cirkel. Naast de weerbarstigheid van de arbeidssituaties, waarop het antwoord moet bieden, speelt ook de veelkleurigheid van de culturele verschillen in de samenleving een voorname rol. Afhankelijk van de tijdgeest trekken inzichten van liberale, christendemocratische of sociaaldemocratische snit iets meer van het laken naar zich toe. De sociale zekerheid is daardoor een lappendeken deken geworden. Het deel dat direct na de Tweede Wereldoorlog is opgebouwd kent wellicht nog het meest een herkenbaar patroon. Al kunnen vele deskundigen ook daarin haarfijn de inconsequenties aanwijzen, zoals neerlandici in de spellingregels. Maar de veranderingen die zijn nagestreefd en soms zijn aangebracht sinds het no-nonsense beleid van de kabinetten-Lubbers (1982-1994), kunnen – aldus Herderscheê – worden gekenschetst als ‘verbouwingen zonder architect of plan’. De lappendeken is er daardoor niet overzichtelijker op geworden. Hier dient zich een uitdaging aan voor de sociale partners en de vakbeweging.

Herderscheê, historicus van huis uit,  neemt een lange aanloop voor hij toekomt aan zijn beschouwingen over de ingrepen in de sociale zekerheid sinds de jaren tachtig. Daardoor komt hij onder andere langs de liberaal Sam van Houten, van het bekende Kinderwetje. In de discussie met zijn partijgenoot Thorbecke, die niet zoveel ophad met staatsinvloed op de armenzorg , bepleit  hij dat juist wel. “Er zijn twee wegen om het vraagstuk op te lossen: de eerste is de door mij aanbevolen tussenkomst van de wetgever, de tweede de invloed van de werkmansverenigingen. De eerste weg acht ik verkieslijk, omdat de pogingen van de werkmansverenigingen gepaard gaan met industriële strijd tegen de werkgevers en het is plichtmatig deze waar het kan te voorkomen”.

Sociale zekerheid als weg naar sociale vrede, is een regelmatig terugkerend argument in de ontwikkeling ervan. Al kan de toonzetting  in de verschillende tijdsgewrichten behoorlijk verschillen. Aalberse geeft in 1919 met zijn Arbeidswet een reactie op de revolutiepoging van Troelstra. Want stel je voor dat de SDAP-voorman na de mislukking alsnog de wind in de zeilen zou krijgen. Hij bepleit ‘harmonie, waarin tegenstellingen niet door stakingen worden beslecht, maar door onderhandeling’. In de polarisatie van de jaren zeventig haalt Ad Teulings zijn neus op voor het sociaal beleid binnen grote ondernemingen als Philips. Het zou er slechts op gericht zijn op het pareren van een mogelijke socialistische revolutie.

Bij Aalberse zijn werkgevers en werknemers niet langer ‘klassentegenstanders’, maar ‘sociale partners’. Hij brengt ze samen in de Hoge Raad van de Arbeid, waardoor er geleidelijk aan een netwerk ontstaat van werkgevers- en werknemersvertegenwoordigers. Herderscheê: “Dat is de stijlbreuk met de liberale negentiende eeuw.” De grondslag voor het poldermodel is daarmee, in zijn ogen, gelegd. De Wet op de CAO (1927) en de Wet op het Algemeen Verbindend Verklaren van CAO’s (1937) kunnen in het verlengde hiervan worden geplaatst. De invloed van de vakbeweging reikt daardoor verder dan de verbetering van de arbeidsvoorwaarden van de eigen leden. De eerste wet bindt namelijk alle werknemers, georganiseerd of niet,  binnen een bedrijf, de tweede een hele bedrijfstak, ongeacht of de werkgevers nu bij een werkgeversorganisatie waren aangesloten of niet. “Zo zijn de cao-wetten een voorbeeld van de inkapseling in het christelijk-liberale poldermodel, waardoor klassenstrijd wordt vermeden.”

Na de Tweede Wereldoorlog zet deze lijn zich voort. Met de Stichting van de Arbeid (1945) en de Sociaal-Economische Raad (SER, 1950) reiken invloed en verantwoordelijkheden van de sociale partners over een veel breder terrein dan de arbeidsvoorwaarden. Alle aspecten van het sociaaleconomisch beleid komen aan de orde. Ondanks de naoorlogse instelling van harmonie is daarover  nog volop debat. Niet alleen over de kwaliteit van de regelingen – over de hoogte van de uitkering bijvoorbeeld – maar ook over het beheer van de regelingen. In dat laatste worden de traditionele verschillen tussen de bevolkingsgroepen zichtbaar. Protestants-christelijken gaan uit van het beginsel van soevereiniteit in eigen kring. Dat gaat uit van de eigen verantwoordelijkheid van het individu en laat de overheid niet of nauwelijks toe. De katholieken kennen het beginsel van subsidiariteit. Ook hier is het individu dominant, maar is er in een uiterste noodzaak een rol voor de overheid weggelegd. De liberalen willen daarentegen hoe dan ook een kleine overheid, de socialisten juist een zo groot mogelijke.

Als in 1901 de Ongevallenwet wordt ingevoerd, worden de verschillen in het beheer  al zichtbaar. De overheid richt daarvoor de Rijksverzekeringsbank op. Vele werkgevers vinden de wet al te zeer getuigen van ongewenste overheidsbemoeienis, de uitvoering ook nog eens aan een overheidsinstelling toe vertrouwen, is voor hen helemaal een brug te ver. Zij richten daarom Centraal Beheer op. Bij de naoorlogse opbouw van de sociale zekerheid worden de verschillende inzichten in optima forma bepleit door de één en bestreden door de ander. De sociaaldemocraten – NVV en PvdA – staan eigenlijk alleen met hun pleidooi voor uitvoering bij de overheid. Alle andere partijen willen de uitvoering in eigen hand. Zij brengen immers ook de premies voor de regelingen op. Uiteindelijk komt er een gemengd beheer, neergelegd in de Organisatiewet Sociale Verzekeringen (OSV, 1953). Daarmee lijkt de kwadratuur van de cirkel wettelijk te zijn vastgelegd.

De weerbarstige praktijk en de verschillende inzichten met betrekking tot overheidsbemoeienis, ‘medebewind’ en ‘medebeheer’ zijn met de OSV niet verdwenen. Bovendien zijn de administratiekantoren die voor de uitvoering worden opgericht, zoals de bedrijfsverenigingen, al snel min of meer zelfstandige instituties. In weerwil van de werkgevers en werknemers in de besturen. Noch de individuele ondernemer, noch de individuele werknemer, ervaart het Gemeenschappelijk Administratie Kantoor (GAK), waaraan ongeveer 20 bedrijfsverenigingen hun uitvoering hebben toevertrouwd, Sociaal Fonds Bouwnijverheid (SFB) of de bedrijfsvereniging voor de Detailhandel en Ambachten (DETAM) als iets van henzelf. Herderscheê citeert  Lodewijk de Waal, die spreekt van ‘fondsbestuurders’ en ‘bondsbestuurders’ binnen de vakbeweging. En een anonieme bondsbestuurder die in de familie- en kennissenkring maar liever zwijgt over zijn bestuursfunctie binnen een bedrijfsvereniging, want dan zou je wel eens het mikpunt kunnen worden van de kritiek op het functioneren ervan. Die kritiek richt zich niet uitsluitend op verkeerde berekeningen van uitkeringen, maar ook op ‘onbegrijpelijke’ of ‘rigide’ regelingen die geen rekening houden met de flexibiliteit die van ondernemers of werknemers in de praktijk wordt gevraagd.

De discussie over de sociale zekerheid is nooit verstomd. Maar de sociale partners weten lang al te grote ingrepen af te wenden. Dat leidt binnen de kring van de bestuurders sociale zekerheid tot een zeker gevoel van onaantastbaarheid. In de jaren tachtig slaat het tij echter om. Binnen de politiek winnen de stemmen aan kracht, die zich verzetten tegen het ‘corporatisme’, tegen het bestuur dat zich te weinig gelegen laat liggen aan nieuwe geluiden uit politiek en samenleving en vooral tegen het door werkgevers en werknemers opleggen van rekeningen aan de samenleving als geheel. Zonder dat zij zich daarvoor – zoals van politici wordt gevraagd – overtuigend weten te verantwoorden. In de beeldvorming beleeft het poldermodel onder Paars, onder minister-president en oud-FNV-voorzitter Wim Kok, zijn hoogtepunt. Van uit alle hoeken van de wereld wordt ernaar gekeken. Maar tegelijkertijd wordt de invloed op het beheer van de sociale zekerheid geminimaliseerd. Het draagvlak daarvoor is inmiddels zowel in werkgevers- als in vakbewegingskring zodanig geërodeerd, dat er nog slechts symbolisch verzet wordt aangetekend. Ook hier citeert Herderscheê De Waal met zijn opmerking: “We zijn voor minder naar het Malieveld gegaan.”  Als het in 2004 echt om de inhoud van sociale regelingen gaat, heeft hij meer succes.

Herderscheê bedrijft in “De Geldpomp” journalistiek in boekvorm, met alle slordigheden, fixaties en popi-taalgebruik van dien. Wim Kok is niet 23 jaar NVV/FNV-voorzitter, maar 13 jaar (1972-1985). Hans Pont was nooit voorzitter van de ABVA/Kabo. Wat hebben de brilmonturen van de sociale zekerheids bobo’s met hun opvattingen te maken? Wat doet de ‘gelijkhebberige rap’  van Lodewijk de Waal ertoe? Daar moet de lezer doorheen kijken als hij de lessen voor de toekomst eruit wil halen. Want de veranderingen van de laatste 15 jaar in de sociale zekerheid hebben de overzichtelijkheid ervan niet bevorderd. De kritiek op het UWV is niet minder dan voorheen op het GAK. Het draagvlak is niet echt toegenomen. En hoe zit het met de kosten van de uitvoering? Die zouden beduidend minder worden. Herderscheê laat de lezer ernaar raden.

Het loonstrookje is door de sociale zekerheid een onnavolgbaar rijtje geworden van onbegrijpelijke afkortingen en niet na te rekenen bedragen. Dat heeft ook het draagvlak aangetast. De vakbeweging zou er goed aan doen in de debatten over de sociale zekerheid in de nieuwe kabinetsperiode niet alleen naar de inhoud te kijken, maar ook naar de vertaling ervan op het loonstrookje. Herderscheê zou het hebben kunnen zeggen. Want impliciet beschrijft hij een geschiedenis die – hoe belangrijk ook voor individuele werknemers en werkgevers – volstrekt over hun hoofden is heen gegaan. Sociale partners moeten in hun bijdragen aan de toekomst van de sociale zekerheid proberen die aan hen terug te geven. Door de salarisslip weer leesbaar te maken.